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많은 사람이 뉴스를 보거나 신문을 읽다 보면 '거버넌스(Governance)'라는 단어를 아주 자주 접하게 됩니다. 특히 최근에는 기업의 ESG 경영이 전 세계적인 화두가 되면서 '기업 거버넌스'라는 표현이 더욱 널리 쓰이고 있는데요. 하지만 막상 누군가 거버넌스의 정확한 뜻이 무엇이냐고 물어보면 머릿속에 바로 떠오르는 명확한 대답을 내놓기가 쉽지 않은 것이 사실입니다. 단순히 정부의 통치나 경영진의 지배를 뜻하는 단어 같으면서도, 왜 굳이 어려운 외래어를 번거롭게 사용하는지 궁금증이 생기곤 해요.
이 개념은 현대 사회의 복잡한 의사결정 시스템을 파악하는 데 가장 핵심이 되는 도구라고 할 수 있습니다. 국가나 기관, 혹은 기업이 혼자서 모든 일을 일방적으로 처리하던 과거와 달리, 이제는 다양한 주체가 서로 협력하고 소통해야 하는 시대가 되었기 때문입니다. 이번 글에서는 거버넌스의 기본적인 정의와 단어의 유래부터 시작해서, 전통적인 통치 개념인 거버먼트(Government)와의 차이점, 그리고 우리 삶의 다양한 분야에서 거버넌스가 어떻게 조화롭게 작동하고 있는지 상세히 알아보겠습니다.
거버넌스란 무엇인가: 어원과 기본 정의
어렵게 느껴지는 학술 용어일수록 단어의 어원을 짚어보면 그 본질적인 매커니즘을 보다 명확히 발견할 수 있습니다. 거버넌스(Governance)라는 영어 단어는 고대 그리스어 '키베르난(kybernan)'에서 출발했습니다.
이 단어는 본래 '배를 조종하다' 또는 '배의 키를 잡다'라는 직관적인 의미를 내포하고 있습니다. 거친 파도와 예상치 못한 기상 변화 속에서 선장과 선원들이 힘을 합쳐 배가 원하는 목적지로 올바르게 나아가도록 돕는 능동적인 행위가 훗날 사회 공동체를 이끄는 의사결정의 개념으로 확장된 것입니다. 이 그리스어는 라틴어 'gubernare'를 거치며 오늘날의 영어 단어로 자리를 잡게 되었습니다.
행정학이나 사회과학적 맥락에서 거버넌스는 대개 '공동의 문제를 해결하기 위해 다양한 구성원이 동등하게 참여하는 협력적 의사결정 체계' 혹은 한자어로 '협치(協治)'라고 번역합니다. 전통적인 관점에서는 사회 질서의 수립과 공공재의 분배가 오직 법적 권한을 지닌 중앙정부나 공공기관에 의해서만 일방적으로 좌우되었습니다. 그러나 현대 사회가 마주한 난제들은 그 성격이 매우 다차원적이고 까다롭습니다. 지구 온난화, 지역 소멸, 쓰레기 매립지 갈등 등은 정부의 규제나 명령 하나만으로는 결코 해답을 도출하기 어렵습니다.
따라서 정책 결정권이 정부뿐만 아니라 민간 기업, 시민단체, 주민 대표, 학계 등 다양한 이해관계자들에게 분산되는 구조가 생겨났습니다. 이들이 각자의 자원과 전문성을 나누고, 상호 대화와 타협을 통해 공동의 목표를 세우며 정책을 직접 실행해 나가는 유기적 과정 전체를 비로소 거버넌스라고 부르는 것입니다. 통제와 감시라는 엄격한 시선 대신 '조율과 상호 파트너십'이 이 가치를 빛내는 핵심 동력이라고 볼 수 있습니다.
거버넌스의 어원인 '키베르난'은 배를 조종하는 능동적 행위를 말합니다. 즉, 고정된 기관이나 법률에 갇혀 있는 것이 아니라 바람과 조류에 따라 키를 잡고 조종해가듯, 복잡한 사회적 상황에 맞춰 소통과 협업을 이루는 유연한 과정이라는 상징적 의미를 담고 있습니다.
거버먼트(Government)와 거버넌스(Governance)의 차이
거버먼트(Government)와 거버넌스(Governance)는 스펠링도 유사하고 번역할 때도 간혹 섞어 쓰이기도 하지만, 엄밀히 대조해 보면 그 철학과 지향점이 완연히 다릅니다. 이 둘을 구별하는 가장 직관적인 잣대는 바로 '누가 결정의 주체가 되는가'와 '권력이 어떤 방향으로 흘러가는가'입니다.
먼저 거버먼트는 우리가 지칭하는 '정부(政府)' 또는 공식적으로 권한을 위임받은 '국가 지배 기구'를 뜻합니다. 의사결정의 독점권은 소수의 공적 관료나 법적 대표에게 쏠려 있으며, 정책은 위에서 아래로 하달되는 일방향적인 수직적 흐름을 보입니다.
법률과 공권력의 힘을 빌려 명령을 내리고 규정을 강제하는 전통적 통제 방식이 두드러진 특징입니다. 반면에 거버넌스는 정부라는 하나의 행위자를 넘어, 공적 영역과 사적 영역(시장, 시민사회 등)의 다양한 주체들이 연합한 그물망 형태의 협력 구조를 말합니다. 권력은 상호 의존적이며 의사소통은 양방향적이고 수평적으로 순환합니다.
강제로 명령하기보다 조정과 양보를 이끌어내는 상호 신뢰가 시스템을 굴러가게 만드는 주재료입니다.
더욱 이해하기 쉽도록 두 시스템의 결정적 차이점들을 아래 비교표를 통하여 체계적으로 정리해 보았습니다.
| 구분 | 거버먼트 (Government) | 거버넌스 (Governance) |
|---|---|---|
| 의사결정 주체 | 공식적인 정부 기관 (공공 영역 단독) | 정부, 민간 기업, 시민단체, 주민 등 다원화된 주체 |
| 권력 및 의사소통 구조 | 수직적, 계층적 구조 (위에서 아래로 지시 전달) | 수평적, 네트워크형 구조 (동등한 상호 합의와 피드백) |
| 작동 메커니즘 | 합법적 강제성, 법적 지시와 통제 | 상호 협상, 대화와 타협을 통한 의사 조정 |
| 추구하는 핵심 가치 | 법적 안정성, 신속한 통제력, 집행의 일관성 | 사회적 신뢰, 투명성, 민주적 참여, 쌍방향 책무성 |
| 문제 해결 방식 | 정부 주도의 일방적 정책 집행 및 단속 | 공공-민간 협력 파트너십 구축 및 갈등 조정 |
이처럼 거버먼트가 '행정부'라는 구체적인 조직의 틀이나 정적인 지배 구도 자체에 주안점을 둔다면, 거버넌스는 그러한 제도적 장치들이 유기적인 상호 작용을 통해 실시간으로 의사결정을 조율해가는 동적인 과정과 프로세스에 더 깊은 가치를 부여하는 것이라 보면 이해하기 쉽습니다.
현대 사회에서 거버넌스가 이토록 중요해진 배경
전통적인 관료제나 정부의 단독 의사결정만으로도 국가와 공동체가 안정되게 운영되던 시기를 지나, 지금에 와서 거버넌스의 필요성이 유난히 크게 외쳐지는 이유는 무엇일까요? 여기에는 거대한 사회 구조적 변동과 결을 같이 하는 세 가지 중요한 배경이 도사리고 있습니다.
첫째로 우리는 역사적으로 '정부 실패(Government Failure)'를 수차례 직간접적으로 경험해 왔습니다.
사회의 복잡도가 상상을 초월할 정도로 치솟으면서 정부 부처의 소수 관료들이 책상 위에서 수립한 일차원적인 규제나 대책들이 현장에서 힘없이 무너지거나 부작용을 낳는 일이 잦아졌습니다. 관료주의의 고질적 한계인 경직성과 변화에 대한 느린 피드백으로 인해, 빠르게 소용돌이치는 기술 발전이나 급변하는 주민들의 복합적 갈등을 정부 혼자서 예측하여 관리하기란 원천적으로 불가능하다는 공감대가 널리 펼쳐지게 되었습니다.
둘째는 민간 시장의 거대화와 깨어난 시민사회의 등장입니다.
인터넷 혁명과 교육 수준의 비약적 향상 덕분에 정부가 정보와 권력을 독점하던 시대는 저물었습니다. 이제는 시민단체와 지역 주민들이 단순히 정책의 순종적인 수혜자에 머무르기를 거부하고, 기획 단계부터 피드백과 모니터링까지 주체적으로 목소리를 담길 강력하게 요청하고 있습니다. 더불어 전문적인 신기술을 연구하고 보유한 대기업과 중소 벤처기업들이 사회문제를 해결할 풍부한 실무적 솔루션을 쥐고 있기에, 정부로서도 이들의 긴밀한 참여를 이끌어내지 않고서는 합리적인 사회 인프라를 지탱하기 벅차졌습니다.
셋째는 고도로 뒤엉킨 복합적 난제들의 출현입니다.
예컨대 기후 변화에 의한 집중호우 대책이나 저출생 현상, 노인 빈곤 등은 한 가지 행정 부처의 노력만으로 끊어낼 수 없는 초연결적 문제입니다. 환경, 복지, 세제 혜택 등 여러 행정 구역과 다각적인 민간 사업자들의 손길이 촘촘하게 엮여야 겨우 작은 해법의 문이 열립니다. 이 다원화된 거미줄 구조에서 다양한 요구 사항을 수용하고 공정하게 조율하여 타협안을 이끌어낼 유일한 대안으로 거버넌스가 자연스럽게 최전선에 서게 된 것입니다.
우리 주변에서 작동하는 거버넌스의 3가지 유형
거버넌스는 쓰임새와 범주에 따라 대단히 폭넓은 줄기로 분열되어 발전해 왔습니다. 우리가 일상생활이나 기업 경제 기사에서 매우 흔히 보게 되는 대표적인 세 갈래의 거버넌스를 자세히 관찰해 보겠습니다.
먼저 행정학의 대표 기둥인 공공 거버넌스(Public Governance)가 있습니다. 이는 국가나 지방자치단체가 지역의 주요 문제를 해결하는 행정 과정에 공무원뿐만 아니라 일반 주민과 민간 영역의 단체들을 공평한 협력 파트너로 포함해 의사를 조율하는 형태를 의미합니다. 일상에서 볼 수 있는 뚜렷한 사례로는 매년 지자체들이 예산을 결정할 때 지역 주민들이 투표하여 우선순위를 좁히는 주민참여예산제가 있습니다. 예전 같으면 공무원이 홀로 정했던 인프라 개발을 이제는 시민들과의 대화와 합의를 거쳐 결정함으로써 민생과의 거리감을 획기적으로 줄여줍니다.
💡 우리 일상의 '주민참여예산제' 사례
예전에는 시청이나 구청에서 예산을 독점적으로 편성해 집행하는 '거버먼트'식 행정이 대다수였습니다. 하지만 최근 거의 모든 지방자치단체에서 시행하는 주민참여예산제는 주민들이 동네에 필요한 사업(예: 어두운 골목길 가로등 설치, 어린이공원 정비 등)을 직접 제안하고 타당성을 검토하여 예산 반영 여부를 투표로 결정합니다. 이는 행정 공무원과 지역 주민이 동등한 파트너가 되어 지역 발전을 함께 이끌어가는 아주 성공적인 공공 거버넌스의 일상 속 모델입니다.
다음으로 세계 경제에서 빼놓을 수 없는 기업 거버넌스(Corporate Governance)가 있습니다.
기업 경영의 필수 조건인 ESG(환경·사회·지배구조)에서 맨 마지막에 위치한 'G'가 뜻하는 핵심이 바로 지배구조라 일컬어지는 기업 거버넌스입니다. 이것은 회사를 투명하고 양심적으로 경영하기 위해 주주, 사외이사, 이사회, 임원, 그리고 근로자들의 힘겨루기와 관계망을 지혜롭게 설계하는 통제 시스템을 뜻해요. 특정 대주주가 편파적으로 회사의 자산을 사유화하는 폐단을 감시하고 막아내며, 독립적인 감사의 작동과 주주 권리의 공정한 보호 장치를 심어둠으로써 기업이 정직하게 작동하도록 안전장치를 설치하는 전 과정이 해당합니다.
마지막으로 국경을 넘어서 작동하는 글로벌 거버넌스(Global Governance)를 꼽을 수 있습니다.
영토와 주권이 단절되어 있는 개별 국가의 한계를 초월하여, 인류가 공동으로 짊어져야 할 문제들을 정리하기 위해 유엔(UN), 세계보건기구(WHO) 같은 국제기구와 NGO 단체, 각국 중앙정부가 협업하는 다자간 네트워크 체제입니다. 기후변화 대책을 위해 온실가스 의무 감축 비율을 각국이 치열하게 양보하고 협약서에 서명하는 파리기후변화협정이 가장 알맞은 샘플이라고 할 수 있습니다.
건강하고 올바른 거버넌스를 만드는 핵심 원칙
거버넌스라는 그럴듯한 포장지만 씌워둔 채 실제로는 기득권자들의 요식행위나 보여주기식 겉치레 회의로 끝나버리는 부실함을 방지하기 위해서는, 공동체가 굳건히 붙들고 나가야 할 뼈대 원칙들이 올바르게 녹아 있어야 합니다. 유엔아시아태평양경제사회위원회(UNESCAP) 등 권위 있는 국제기구들이 선포한 좋은 거버넌스(Good Governance)의 8대 조건 중 우리 삶에 와닿는 네 가지 핵심 원칙들을 상세히 조명해 보겠습니다.
가장 먼저 강조해야 할 기초 원칙은 '참여(Participation)'입니다. 정책의 결과물이나 이익에 밀접한 영향을 받게 될 이해관계자들이라면 지위나 계층을 막론하고 의사결정의 마당에 자유롭게 들어가 목소리를 전달할 루트가 보장되어야 합니다. 물리적으로 입장을 표명하기 어려운 취약 계층이나 소수 세대의 이익을 대신 방어해 줄 단체나 주민 대표의 통로를 적극 열어주는 성의가 참여의 전제 조건입니다.
둘째는 속을 투명하게 드러내는 '투명성(Transparency)'입니다. 어떤 기준과 자료를 바탕으로 왜 그러한 타협안이 통과되었는지 전 과정이 세세히 기록으로 공개되어 이해관계자들의 관찰 범위에 노출되어야 합니다. 무대 뒷골목에서 암암리에 정해지는 정보의 그늘을 지울 때, 협의 테이블에 올라와 있는 여러 주체들이 상호 간에 두터운 불신의 눈초리를 거두고 마음을 열어 신뢰를 쌓기 시작합니다.
셋째는 소모적인 분열을 극복하는 '합의 지향성(Consensus Orientation)'입니다. 이해집단이 얽혀 있는 이상 갈등이 빚어지는 것은 매우 당연합니다. 단지 과반수가 넘었다는 숫자 논리나 힘의 우열로 상대를 누르며 다수결 판결로 서두르기보다는, 시간이 걸리더라도 지속적인 의견 절충과 조율을 거쳐 대승적으로 공동체 전체에 가장 이롭고 균형 있는 절충안을 만들어내는 노력이 필수적입니다.
네 번째는 막중한 책임을 의미하는 '책무성(Accountability)'입니다. 회의나 합의를 통해 정책을 발표했거나 법적 영향력이 있는 행동을 결정했을 때, 그 정책이 불러온 부정적인 피드백이나 예기치 못한 실패에 대하여 의사결정에 직간접으로 기여한 핵심 기관이나 기업은 마땅히 이해관계자들에게 그 사유를 명확히 해명하고 올바르게 결말을 보듬을 도덕적, 제도적 책임을 다해야 합니다.
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자주 묻는 질문
거버넌스(Governance) 핵심 정리
거버넌스는 결코 우리의 일상과 멀리 떨어진 복잡하고 거창한 학술적 단어가 아닙니다. 아파트 단지 주민 자치회에 가입하여 공용 시설 이용 방안에 의견을 투표하는 일상적인 순간부터, 예산 편성 과정에 주민 제안서를 작성해 발송하는 모든 민주주의의 행동들이 실재하는 삶 속 거버넌스입니다. 갈수록 한 치 앞을 내다보기 힘든 격변의 파도 속에서, 대립의 골을 깎아내고 더불어 살아갈 타협점을 밝힐 소중한 기둥이 바로 올바른 거버넌스를 정성 들여 키워내는 작업입니다. 우리의 일상 구석구석에서 정보가 투명하게 오가며 소외되는 이가 없는 열린 협의가 시작되는지 눈길을 얹어 지켜보는 사소한 행동으로부터 거버넌스의 건강한 씨앗이 싹트고 있다는 점을 상기하면 좋겠습니다. 이 정보가 사회 현상을 입체적으로 이해하고 거버넌스의 뜻을 명확히 정의하는 데 뜻깊은 안내가 되었기를 바라봅니다.